Capitolo II: La formazione di EURATOM ed il piano di sviluppo dei reattori di potenza
1 Come integrare? Definire gli obiettivi del I Piano Quinquennale
1.4 I compiti di EURATOM
EURATOM, come stabilito dalla firma dei Trattati di Roma il 25 marzo 1957, si costituì l’1 gennaio 1958. Negli intenti originari di coloro che stipularono il trattato, essa avrebbe dovuto essere un’utile mezzo per favorire lo sviluppo di un’Europa più unita e coesa. Accanto a questo scopo dalla chiara valenza politica, l’organo aveva il compito di perseguire una seconda finalità più immediata e dal significato simbolico altrettanto importante: creare le condizioni migliori per favorire lo sviluppo dell’industria nucleare sul continente incoraggiando le industrie nucleari nazionali dei Sei a convergere entro un unico spazio di cooperazione continentale456. La differenza con altre arene internazionali, come ad
esempio l’OECE, era immediatamente individuabile: EURATOM aveva funzioni meno impositive. Lo scopo della sua autorità giuridica era meglio definito e più circoscritto: essa godeva di mezzi economici più limitati ma allo stesso tempo le sue funzioni erano sempre “sussidiarie” all’azione dei singoli stati aderenti e mai
454 “It was ‘reminiscent of school homework that is so often difficult to grade’ because of its reliance
on ‘a great deal of guessing and rationalization”, in Bertrand Goldschmit, “The Atomic Adventure: a worldwide political history of nuclear energy”, (London: Pergamon Press, 1964); pag. 300.
455 Interview with Jules Gueron on EURATOM during the R. Griffiths Seminar, 17/18/19 Ottobre 1998,
Oral History Collection, Tape 4, Side A, “The three wise men. The US-‐EURATOM agreement” as transcribed by Maurice Guéron, Maggio 2009. Istituto Universitario Europeo (IUE) e Archivi storici
delle Comunità Europee, Firenze.
456 “Trattato che istituisce la Comunità Europea dell’Energia Atomica”, articolo 1, in Gazzetta Ufficiale
dell’Unione Europea, Testo Consolidato al 30/03/2010, traduzione italiana cod. 2010/C 84/01,
“esclusive”. Come molti osservatori non mancarono di far notare già in sede di stesura del Trattato, EURATOM era essenzialmente una sorta di “organizzazione
promozionale.457”. Essa, infatti, pur partecipando in modo attivo in tutti gli aspetti
dello sviluppo nucleare dei Sei, in pochi casi poteva avocare a se il potere di gestione o d’indirizzo scientifico. Oltretutto, come ho ricordato nel primo capitolo di questa tesi, essa non poteva vantare alcuna autorità né diretta né indiretta sui programmi militari degli stati membri: EURATOM nasceva dunque sia limitata nel suo campo d’azione, sia monca nella natura della sua autorità. Quasi tutti i compiti facenti capo a EURATOM erano dunque finalizzati ad agevolare la crescita e lo sviluppo di un’industria nucleare europea comune. La funzione principale di questa industria sarebbe stata generare tutta quell’energia che sarebbe stata necessaria al continente e allo stesso tempo esplorare altri usi potenziali dell’energia atomica come la propulsione sottomarina, la produzione di radio-‐ isotopi per scopi industriali o sanitari. Lo sviluppo di un’industria nucleare, dunque, coinvolgeva molteplici aspetti: essa presupponeva la creazione di un mercato comune a livello continentale delle tecnologie nucleari, che non ponesse vincoli alla circolazione delle conoscenze, delle risorse umane e dei capitali. EURATOM avrebbe dovuto inoltre garantire accesso ai necessari combustibili fissili e alla componentistica tecnologica senza opporre discriminazioni ma incoraggiando e facilitando gli investimenti, la ricerca e la condivisione di informazioni tecnologiche.
Per quanto riguardava lo sviluppo nucleare, lo sforzo di ricerca comunitario era costruito intorno a due direttive principali: la coordinazione di programmi di ricerca dei Sei, che rimanevano autonomi ed indipendenti entro la cornice
457 Pierre Mathijsen “Some legal aspects of EURATOM” in Common Market Law Review, no.3, (1965),
pp. 326-‐343. Per approfondire il tema dell’equilibrio istituzionale in EURATOM si rimanda anche a Pierre Mathijsen, “Problems Connected with the Creation of Euratom” in Law and Contemporary
Problems Vol. 26, No. 3, (1961), pp. 438-‐453; Hugo J. Hahn “Euratom: The Conception of an
International Personality” in Harvard Law Review, Vol. 71, No. 6, (1958), pp. 1001-‐1056; Silvia Bruzzi “Impresa Comune Europea e perseguimento dell’interesse generale” in Giampaolo Rossi
“L’impresa europea di interesse generale”, (Napoli: Giuffré, 2006), pp. 167-‐175, ad A. Albonetti, Euratom e sviluppo nucleare, cit., pp. 110-‐118 e Marc Aymeri de Montesquiou, “Rapport d’information au nom de la délégation pour l’Unione européenne sur l’adéquation du traité EURATOM à la situation et aux perspectives de l’énergie nucléaire”, Rapporto al Senato Francese n. 320, 2000 e
un resoconto per il parlamento italiano del Senatore Mario Pedini, “La Comunità Europea
dell’energia atomica: panoramica e prospettive” disponibile al link: http://bit.ly/1GsbgJI [visitato il 17 dicembre 2014].
comunitaria, ed il proseguimento di un programma di ricerca comune, che doveva essere “complementare”, una sorta di valore aggiunto ai progressi tecnologici realizzati dalle comunità scientifiche nazionali. Il controllo di queste attività spettava alla Commissione, la quale era la responsabile unica del rispetto del cosiddetto “principio di coordinazione458”. Esso prevedeva che fosse la Comunità a
vigilare affinché si evitassero o si minimizzassero inutili duplicazioni degli sforzi di ricerca: era compito dunque della Comunità sondare periodicamente le intenzioni degli Stati aderenti in merito allo stabilimento di nuovi programmi scientifici, contattando direttamente gli enti nazionali di controllo o le grandi industrie attive nel settore nucleare459. La Commissione aveva inoltre un’altra freccia nella sua
faretra per assolvere questa funzione: quella di poter affidare al di fuori di EURATOM dei contratti di ricerca nati sotto l’egida del programma di ricerca comune. Il Programma di Ricerca Comune si fondava invece su una programmazione quinquennale ed era da intendersi, come già affermato precedentemente, come un supplemento di ricerca ulteriore ai programmi nazionali. Esso si basava su due strumenti o leve principali: il Joint Nuclear Research Center (JNRC) ed il sistema di attribuzione dei Contratti di Ricerca. Il JNRC consisteva di quattro centri di ricerca, ognuno con una diversa specializzazione: Ispra (nelle vicinanze di Varese), in Italia, Petten (nei Paesi Bassi), Geel (in Belgio) e Karlsruhe (in Germania). Esso era il mezzo principale con cui la ricerca comunitaria veniva sostenuta e assorbiva una quota consistente del bilancio di EURATOM, in genere non inferiore al 50% delle sue risorse totali, almeno sino al secondo piano quinquennale. Il sistema di attribuzione dei contratti di ricerca, invece, permetteva ad EURATOM di attribuire dei progetti esterni di ricerca che fossero stati di comune utilità ai Sei. Contratti potevano essere siglati con gli Stati membri460, con imprese comunitarie461 e con organizzazioni internazionali462. I
458 “Trattato che istituisce la Comunità Europea dell’Energia Atomica”, cit.,. Titolo II, Capo 4.
459 “Trattato che istituisce la Comunità Europea dell’Energia Atomica”, cit., Titolo II, Capo 1. Per una
trattazione più esaustiva e sistematica del tema si rimanda ad A. Albonetti, Euratom e sviluppo
nucleare, 1958, cit., pp. 132-‐134.
460 Si può citare come esempio l’importante contratto d’associazione per gli studi sulla fusione
nucleare stipulato tra EURATOM ed il CEA francese. Per approfondire si rimanda a Donato Palumbo “Nature and prospects of the EURATOM Fusion Programme”, in Philosophical Transactions of the
Royal Society of London, Series A, Mathematical and Physical Sciences, vol. 322, No. 1563, (1987),
contratti a loro volta potevano essere di due tipologie: contratti standard 463 o
contratti d’associazione464. I primi erano pensati per finanziare singoli progetti di
ricerca di breve durata ed in essi la partecipazione comunitaria si limitava al finanziamento. Attraverso i secondi, invece, EURATOM poteva prender parte al management ed al controllo di progetti su più ampia scala in cambio della sua partecipazione finanziaria allo sforzo di ricerca. Questa modalità contrattuale fu oggetto di moltissime polemiche poiché EURATOM, pur non potendo finanziare un progetto oltre il limite fisso del 35% del suo costo, pretendeva di poter condividere alla pari con il cofinanziatore di maggioranza l’accesso ai risultati che scaturivano da esso465. I normali contratti di ricerca con le imprese nazionali giocarono invece
un ruolo fondamentale, almeno nella prima fase di EURATOM: essi sostennero l’intero sforzo di ricerca nella fase precedente allo stabilimento del JNRC e mantennero una loro importanza anche successivamente. Anch’essi, tuttavia, non furono indenni da critiche: si pose sin dal principio il problema di bilanciare la gestione geografica dei contratti, selezionando le imprese più efficienti e più competenti dei Sei, senza per questo privilegiare costantemente le industrie dei paesi più avanzati tecnologicamente. Le decisioni allocative, dunque, furono spesso bloccate, o comunque rallentate, dal bilanciamento di queste due esigenze spesso in contrasto.
461 Si può citare come esempio il contratto d’associazione stretto con un consorzio tedesco per lo
studio di reattori adatti alla propulsione sottomarina.
462 Si può citare come esempio il contratto d’associazione per la costruzione di un reattore di
ricerca ad alta temperatura della filiera gas-‐grafite noto come progetto DRAGON stipulato con l’European Nuclear Energy Agency o ENEA e trattato nel paragrafo 2.4 di questo capitolo.
463 Alla fine del 1966, EURATOM partecipava in circa 600 contratti standard, finanziando di fatto
una parte imponente della ricerca continentale europea, Lawrence Scheinman, “EURATOM: nuclear integration in Europe” in International Conciliation, Carnegie Endowment for Peace, no.563, (1967), pag. 14.
464 Esisteva “di fatto” anche una terza modalità contrattuale, inizialmente non prevista dal trattato:
il cosiddetto “contratto di partecipazione”. Essa sarà descritta in modo più dettagliato nel corso del capitolo.
465 Questa modalità contrattuale ha favorito generalmente l’ingresso di EURATOM all’interno di
progetti già avviati in contesto nazionale. Tuttavia la possibilità di avere un cofinanziatore in progetti con costi elevatissimi e su larga scala ha spinto alcuni stati a sostenere con forza alcuni progetti nell’aspettativa che EURATOM intervenisse finanziandoli. Questa pericolosa tendenza ha preso il nome gergale tra le delegazioni dei rappresentanti permanenti di “me-‐tooism”: ogni stato, infatti, cercando di massimizzare i propri utili, cercava di accaparrarsi un numero maggiore di progetti di ricerca, ricevendo finanziamenti per essi. In L. Scheinman, “EURATOM: nuclear integration in Europe”, cit., pag. 14.
Oltre la ricerca, a EURATOM spettava il compito di facilitare la crescita di un’industria nucleare europea: la sua principale attività in questo campo specifico consistette nell’assicurare la condivisione di informazioni nucleari tra tutti gli attori, statali e non, che fossero attivi nel settore466. Questo compito, tuttavia, si
rivelò più complesso di quanto fosse stato preventivato inizialmente: mentre diffondere l’esito degli studi condotti nei laboratori comunitari era piuttosto immediato e veniva generalmente accolto con grande apprezzamento, diffondere informazioni su ricerche nucleari nazionali derivanti da contratti d’associazione o programmi nazionali indipendenti si rivelava difficilissimo. Era infatti molto problematico bilanciare il diritto di EURATOM a pubblicare l’esito di progetti di ricerca che l’ente aveva finanziato, con la difesa dei diritti di proprietà industriale in capo ai singoli stati o alle aziende. Queste ultime, in particolar modo, furono progressivamente sempre più reticenti a collaborare con EURATOM, nel timore, spesso confermato, di dover rivelare a ricerca conclusa informazioni sensibili a tutta la comunità scientifica continentale. Altro compito molto importante era quello di facilitare il flusso libero e ininterrotto di capitali, risorse umane e tecnologie: a tal scopo fu creato il mercato comune dei beni e dei prodotti nucleari che nacque il 1 gennaio 1959467. A partire da quel giorno, i Sei ebbero una tariffa
esterna comune e la libertà di scambio sia di tecnologie che di forza lavoro. Una simile misura fu di fondamentale importanza: grazie ad essa le industrie poterono incominciare a trattare acquisti e vendite di minerali, combustibili e tecnologie con maggior libertà rispetto al passato ed una consistente riduzione del prezzo finale dei beni scambiati468. La libera circolazione della forza lavoro469, invece, fu oggetto
di trattative più lunghe e fu approvata dal Consiglio dei Ministri solo nel marzo del 1962: quanto alla libera circolazione dei capitali, invece, EURATOM si limitò ad esaminare il tema ma non produsse mai atti di rilevanza tale da giustificare un’azione decisa in quel campo. Per quanto riguardava invece le forniture di
466 “Trattato che istituisce la Comunità Europea dell’Energia Atomica”, cit.,. Titolo II, Capo II, Sez. 1-‐4.
467 CM2/1959-‐55, “Etablissement du tarif extérieur commun pour les produits relevant du marché
commun nucléaire” -‐ Documents from 22 December 1958 to 24 June 1959 -‐ Archivi storici delle Comunità Europee, Firenze.
468 L. Scheinman, “EURATOM: nuclear integration in Europe”, cit., pag. 15
469 Euratom Commission, “Sixth General Report on the Activities of the Community” (March 1962-‐
February 1963), documento contenuto nell’Archive of European Integration (AEI) della University
combustibile fissile, l’accesso ai minerali ed ai materiali, venne istituita dal trattato un’Agenzia per gli Approvvigionamenti470. Essa disponeva del diritto di opzione sui
minerali, sulle materie grezze e sulle materie fissili speciali prodotte all’interno dei paesi membri, oltre al diritto esclusivo di concludere contratti relativi alla fornitura di minerali, materie grezze e fissili provenienti dall’esterno della comunità. L’agenzia era posta sotto il controllo diretto della Commissione, che le impartiva direttive, disponendo di un diritto di veto sulle decisioni dell’ente, del quale nominava anche il Direttore Generale ed il Direttore Generale. Analizzando il suo operato è possibile comprendere come essa fosse da un lato un utilissimo mezzo per assicurare la parità d’accesso al mercato e dall’altra un potentissimo strumento di controllo sulle attività nucleari in seno alla comunità. Essa infatti inizialmente raccoglieva le indicazioni che riceveva dagli operatori nazionali in merito al loro fabbisogno stimato di fornitura richiedendo che questi ultimi specificassero quantitativi, caratteristiche fisiche e chimiche, località di provenienza e condizioni di prezzo a cui avrebbero acquistato. Successivamente sondava i produttori per capire qualora essi fossero stati in grado di fornire le quantità richieste: una volta pubblicate tutte le domande e le offerte pervenute, l’Agenzia rendeva note le condizioni a cui era possibile soddisfare le richieste. Qualora l’agenzia non fosse stata in grado di soddisfare integralmente tutte le ordinazioni ricevute, essa avrebbe ripartito le forniture proporzionalmente alle ordinazioni corrispondenti ad ogni singola offerta471. Qualora la Commissione
avesse accertato che l’Agenzia non fosse stata in grado di consegnare entro un termine ragionevole l’intera fornitura ordinata o parte di essa, gli utilizzatori avrebbero avuto il diritto di concludere direttamente contratti per forniture provenienti dall’esterno della Comunità a patto che tali contratti fossero coerenti con i bisogni espressi nella loro ordinazione.
470 Trattato che istituisce la Comunità Europea dell’Energia Atomica”, cit., Titolo II, Capo VI, Sez. 1-‐6.
Per una trattazione interessante del tema si rimanda allo studio di Peter Böhm, “Ownership of nuclear materials in EURATOM” in The American Journal of Comparative Law, vol. 11, no. 2, (1962), pp. 167-‐183 e Stephen Gorove, “The first multinational atomic inspection and control system at work: EURATOM’s experience” in Stansford Law Review, vol. 18, no.2, published by Stanford Law Review, (1965), pp. 160-‐186.