Capitolo II: La formazione di EURATOM ed il piano di sviluppo dei reattori di potenza
1 Come integrare? Definire gli obiettivi del I Piano Quinquennale
1.5 Le istituzioni di EURATOM
Sebbene, seguendo il dettato del Trattato, EURATOM fosse composta di ben sette organi direttamente collegati alla sua attività quotidiana, due erano di fatto le autorità istituzionali che ne guidavano l’azione: la Commissione ed il Consiglio. Gli altri cinque organi erano di fatto o enti consultivi (Comitato Economico e Sociale) o organi giurisdizionali, (Parlamento e Corte di Giustizia) condivisi (tranne nel caso del Comitato Tecnico Scientifico e del successivo Comitato Consultivo per la Ricerca
nucleare) con il Mercato Comune Europeo472. Vediamo brevemente quali fossero le
loro funzioni e le attribuzioni che il trattato conferiva loro:
Il Parlamento Europeo.
L’Assemblea Parlamentare Europea era incaricata, secondo il trattato, di esercitare il controllo politico sulle attività della Commissione, ricevendo e discutendo un Rapporto annuale dell’attività di EURATOM trasmesso dalla Commissione473. Essa aveva inoltre il potere di sciogliere la Commissione
attraverso una mozione di sfiducia qualora quest’ultima si fosse macchiata di gravissime mancanze, oltre al diritto, assicurato ad ogni singolo parlamentare, di effettuare interrogazioni conoscitive su ogni iniziativa presa dalla Commissione. L’Assemblea doveva inoltre essere consultata per la votazione del bilancio: il Consiglio, infatti, prima di prendere qualsiasi decisione in merito ai budget finanziario, doveva trasmettere al Parlamento le proposte della Commissione, attendendo una sua presa di posizione a riguardo per approvare o rigettare il bilancio474.
472 Per una trattazione più dettagliata della personalità giuridica di EURATOM e degli organi
comunitari ad essa legati si rimanda al già citato Hugo J. Hahn “Euratom: The Conception of an International Personality” in Harvard Law Review, Vol. 71, No. 6 Published by The Harvard Law Review Association, 1958, pp. 1001-‐1056, a Pierre Mathijsen “Problems connected with the creation of EURATOM” in Law and Contemporary Problems, no. 26, 1961, pp. 142-‐9, ed ai due articoli di Joseph Hebért, “EURATOM” in Revue Trimestrielle de Droit Européen, no.1, 1965, pp. 41-‐ 48, e no.4 1965, pp. 653-‐57.
473 Trattato che istituisce la Comunità Europea dell’Energia Atomica”, cit.,Titolo III, Capo II, Sez. 1.
474 Per un approfondimento delle competenze parlamentari si rimanda allo studio del Parlamento
La Corte di Giustizia.
La Corte di Giustizia aveva la missione di assicurare il rispetto del diritto nell’interpretazione ed applicazione del Trattato475. La sua composizione, prevista
dal Trattato EURATOM e dal Trattato CEE, era identica a quella del Trattato CECA, anche se le sue competenze ne risultavano sostanzialmente ampliate. Essa era composta da 7 giudici, i quali designavano tra loro il presidente, due avvocati generali ed un cancelliere476.
Il Comitato Economico e Sociale.
Il Comitato Economico e Sociale era un organo condiviso con il Mercato Comune: esso è spesso stato descritto da molti critici come un vero e proprio
“gruppo di pressione legittimato477”. Pur non esercitando di fatto alcun potere né
sull’operato della Commissione né sull’azione del Consiglio, e avendo legittimazione ancora minore del Parlamento, 478 esso doveva essere
“obbligatoriamente consultato” nelle pochissime occasioni in cui il trattato prevedesse la ricezione di un suo parere.479 Al suo interno esso raccoglieva
esponenti del mondo del lavoro, rappresentanze sindacali, lobby di gruppi privati e corporazioni professionali, molte delle quali avevano già una forte rappresentanza in parlamento.480 La Commissione tuttavia, dopo aver richiesto pareri nel corso dei
European Parliament and the EURATOM Treaty: past, present, future” (Bruxelles e Strasburgo:
Directorate-‐General for Research-‐Energy and Research Series, 2001).
475 Trattato che istituisce la Comunità Europea dell’Energia Atomica”, cit., Titolo III, Capo II, Sez. 4.
476 A. Albonetti, Euratom e sviluppo nucleare, cit., pag. 117.
477 Richard Mayne, The Community of Europe, (New York: W.W. Norton and Co., 1963), pag.126.
478 Al Parlamento era riconosciuto il diritto di effettuare interrogazioni conoscitive sull’attività della
Commissione; al Comitato questo diritto non era riconosciuto.
479 Trattato che istituisce la Comunità Europea dell’Energia Atomica”, cit., Titolo III, Capo IV. Una
differenza significativa tra EURATOM ed il Mercato Comune Europeo era che, nel caso di decisioni riguardanti l’integrazione nucleare europea, il Consiglio non fosse obbligato a consultare il Comitato Economico e Sociale, sebbene invece, in rarissime istanze la Commissione lo fosse. La natura “opzionale” delle consultazioni del Consiglio contribuì a indebolire ulteriormente il ruolo del Comitato Economico e Sociale, che almeno per EURATOM non sembrò mai rivestire un ruolo di importanza cruciale. In L. Scheinman, “EURATOM: nuclear integration in Europe”, cit., pag. 21.
480 Esso era composto da 101 membri: i seggi erano attribuiti in base alla seguente ripartizione
nazionale: 24 seggi a Francia, Germania e Italia; 12 seggi al Belgio ed ai Paesi Bassi e 5 seggi al Lussemburgo. Questi membri venivano selezionati con nomina diretta del Consiglio sentita la Commissione, mediante scelta tra i candidati opzionati, in numero doppio dei seggi, da ciascuno
primi anni di attività di EURATOM e Mercato Comune, si avvalse progressivamente sempre meno di quest’organo, preferendo trattare in modo diretto con i gruppi di interesse che di volta in volta venivano toccati dalle decisioni prese.481
Il Comitato Tecnico Scientifico.
Il Comitato Tecnico Scientifico era un organo creato appositamente per seguire lo sviluppo dei lavori di EURATOM482. A differenza del precedentemente
menzionato Comitato Economico e Sociale esso godeva di una composizione più ristretta: di esso facevano parte solamente 20 membri scelti dal Consiglio e confermati dalla Commissione in virtù della loro esperienza accademica e del loro valore scientifico. L’organo si è rivelato nel tempo particolarmente utile a fornire valutazioni di carattere tecnico-‐scientifico: esso tuttavia ha sempre evitato coinvolgimenti in decisioni dal forte valore politico, come nel caso dell’aspra diatriba che si aprì in fase di revisione del secondo piano quinquennale di EURATOM. Proprio la tendenza dei suoi membri a fornire sempre valutazioni di carattere meramente tecnico e a non avventurarsi in valutazioni specifiche delle scelte politiche nazionali fece sì che il Comitato venisse considerato dai membri della Commissione e del Consiglio come uno strumento non adeguato a collegare le autorità nazionali con la Commissione483. Allo scopo fu creato, dunque, il Comitato
Consultivo per la Ricerca Nucleare.
stato membro. Nel Comitato era inoltre presente una sezione specializzata per le questioni nucleari: la suddetta sezione esercitava le sue funzioni nel quadro della competenza generale del Comitato e non poteva essere consultata indipendentemente da esso. A. Albonetti, Euratom e sviluppo nucleare, cit., pag. 118.
481 Per uno studio più approfondito sul Comitato Economico e Sociale e sulla sua piuttosto scarsa
capacità d’interazione con EURATOM si rimanda a Juliet Lodge e Valentine Herman, “The Economic and Social Committee in EEC decision making” in International Organization, vol. 34, no. 2, (1980), pp. 265-‐284.
482 Trattato che istituisce la Comunità Europea dell’Energia Atomica”, cit., Titolo III, Capo II, Sez.3,
art. 134.
Il Comitato Consultivo per la Ricerca Nucleare.
Nel 1961, sulla spinta dell’attivismo della Commissione, appoggiata dal Consiglio, nasceva il Comitato Consultivo per la Ricerca Nucleare, non originariamente previsto dal dettato del Trattato. Il suo compito venne definito in maniera piuttosto prosastica e non poco ridondante se si considera che i suoi obiettivi sarebbero stati quelli di “facilitare la comparazione delle valutazioni sui programmi nucleari e la coordinazione della ricerca nucleare all’interno della Comunità484”. Negli intenti dei suoi creatori esso avrebbe dovuto rappresentare
una sorta di nucleus delle politiche di ricerca, un comitato di pianificazione centrale incaricato di discutere i trend generali seguiti dai progetti di ricerca della Comunità producendo una valutazione sul bilancio da inviare alla Commissione prima che questa lo trasmettesse al Consiglio. Al suo interno sedevano i rappresentanti nazionali: pur essendo di grande aiuto per la Commissione, era di fatto sotto la giurisdizione del Consiglio485. La peculiarità della sua composizione,
se da una parte sopperiva al ruolo limitato rivestito dal Comitato Tecnico Scientifico, dall’altra consentiva agli Stati Membri di monitorare ed influenzare la natura delle decisioni che venivano prese dalla Commissione. In presenza di una leadership forte della Commissione, dunque, il rischio di distorcere l’azione comunitaria sarebbe stato minimo, mentre con una Commissione debole o spaccata, c’era il rischio che esso si trasformasse in uno strumento di controllo nazionale sulle attività della Commissione stessa.486
La Commissione.
La Commissione era l’organo esecutivo del trattato: era composta da 5 membri, uno per ogni paese dei Sei, tranne il Lussemburgo, che non avendo un programma
484 Euratom Commission, “Sixth General Report on the Activities of the Community” (March 1962-‐
February 1963), documento contenuto nell’Archive of European Integration (AEI) della University of Pittsburgh, disponibile online al link: http://aei.pitt.edu/35349/ [visitato il 17 dicembre 2014].
485 Come segnala Scheinman, tuttavia, non è casuale il fatto che l’organo pur permanendo sotto il
Consiglio fosse di fatto presideduto dal Presidente della Commissione di EURATOM, anche se questo avveniva “a titre personnel”, L. Scheinman, “EURATOM: nuclear integration in Europe”, cit., pag. 22.
nucleare attivo non era rappresentato. Essi erano nominati “in comune accordo” dai governi dei Sei487. Sebbene essi dovessero essere selezionati in base alla loro
competenza generale rispetto agli scopi del trattato, essi furono sempre designati in base ad interessi politici e soluzioni di compromesso488. Il compito principale
della Commissione era quello di assicurare l’applicazione del trattato, esercitando le competenze che gli erano fornite dal Consiglio dei Ministri e formulando raccomandazioni o pareri qualora fosse necessario o il Trattato formalmente richiedesse di farlo489. Essa aveva l’incarico di curare le relazioni esterne della
comunità sia partecipando alle negoziazioni con gli stati esteri, sia utilizzando l’Agenzia di fornitura come tramite: era inoltre l’organo di EURATOM preposto a presentarsi annualmente di fronte all’Assemblea dei Parlamentari Europei verso la quale essa era responsabile. Infine, la Commissione aveva il diritto d’iniziativa, fattore che teoricamente le conferiva considerevole influenza sulla natura e sulla tempistiche delle decisioni prese per EURATOM. Senza le proposte della Commissione, infatti, il Consiglio si sarebbe ridotto alla totale impotenza.
Il Consiglio dei Ministri.
Il Consiglio dei Ministri era formato dai rappresentanti dei governi degli Stati Membri. Esso godeva di un esteso potere normativo: nelle sue prerogative c’era infatti la nomina dei membri dei numerosi Organismi consultivi previsti dal trattato, ma soprattutto il compito di assicurare il coordinamento delle azioni degli Stati Membri e della Comunità Atomica Europea490. Per l’espletamento delle sue
funzioni più importanti esso si avvaleva del contributo di Delegazioni Permanenti che avevano il compito di assicurare il contatto tra i Governi degli stati membri ed il Consiglio, di istituire le questioni sottoposte al Consiglio stesso e di preparare i dibatti ed i testi dei provvedimenti da adottare491. Esso, tuttavia per quanto
composto da Ministri, non poteva assimilarsi ad una Conferenza Permanente a
487 Ciò era definito dal vecchio articolo 127 del Trattato, oggi abrogato.
488 L. Scheinman, “EURATOM: nuclear integration in Europe”, cit., pag. 22.
489 Trattato che istituisce la Comunità Europea dell’Energia Atomica”, cit., Titolo III, Capo II, Sez.3.
490 Trattato che istituisce la Comunità Europea dell’Energia Atomica”, cit., Titolo III, Capo II, Sez.3.
491 Per l’approfondimento del tema si rimanda ad Emile Noël, “The Committee of Permanent
causa delle sue modalità di voto, che erano diverse da tutti gli altri organismi europei. Per quanto in vari casi fosse prevista la necessità di una votazione unanime, la regola normale e fondamentale del Trattato, per quanto concerneva le votazioni in seno al Consiglio, era quella della maggioranza semplice o ponderata a seconda dei casi. La maggioranza semplice era di regola prevista per tutte quelle ipotesi nelle quali l’opinione dei singoli rappresentanti dei vari Paesi membri aveva lo stesso peso e lo stesso valore: in tale ipotesi erano le persone a votare e non gli Stati. La maggioranza qualificata ponderata492 era invece prevista per i
provvedimenti che avessero avuto una maggiore incidenza politica ed economica. Il sistema di ponderazione era stato appositamente creato per evitare il pericolo di paralisi prodotto dal veto di uno dei tre maggiori Paesi o dei paesi del Benelux, i cui interessi in ragione dell’unione doganale già esistente e degli stretti legami che intercorrevano tra loro, potevano essere convergenti. Nelle otto possibilità di voto del Consiglio previste dal Trattato, circa la metà richiedevano il voto all’unanimità dei 5 membri. L’unanimità era anche richiesta per emendare le proposte della Commissione, sebbene la Commissione rimanesse libera di modificare le sue proposte prima di sottoporle al voto del Consiglio. Come Scheinman fa notare, il requisito dell’unanimità era meno infausto di quanto non sembrasse: sebbene ci fosse bisogno del voto unanime per stabilire o rivedere un programma di ricerca approvato all’interno di un piano quinquennale, nel caso della votazione del bilancio annuale, invece, bastava un voto a maggioranza qualificata ed in almeno tre casi furono prese delle decisioni cruciali anche di fronte alla forte opposizione di uno degli stati membri493. Un ruolo fondamentale, parlando delle attività del
Consiglio, era quello svolto dalle precedentemente menzionate rappresentanze permanenti. In particolare era nel cosiddetto “Gruppo per le questioni atomiche” che molte decisioni venivano prese: esso con il tempo divenne un vero e proprio filtro da cui far vagliare “informalmente” le proposte prima di farle pervenire al voto del Consiglio494.
492 A. Albonetti, Euratom e sviluppo nucleare, cit.,. pp. 113-‐115.
493 L. Scheinman, “EURATOM: nuclear integration in Europe”, cit., pag. 22.
494 Anche se ufficialmente le decisioni non potevano esser prese al di fuori del Consiglio, le